乡村振兴要优化土地配置,新一轮土改探索宅基地“三权分置”

来源：排名前列财经 作者：邵海鹏

“十四五”时期，中国将全面推进乡村振兴。由于宅基地制度是乡村振兴战略的重要制度支撑，因此在“三块地”改革中相对滞后且影响重大的宅基地制度改革，成为现阶段土地制度改革领域的主要工作之一。

2020年10月，中央农办、农业农村部会同有关部门，在全国104个县（市、区）和3个地级市启动了新一轮农村宅基地制度改革试点。这是继2015年农村“三块地”改革试点后，中央启动的新一轮农村土地制度改革。“三块地”改革指的是，农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革。

清华大学经济管理学院经济系副教授杨思群对排名前列财经记者表示，本轮农村土地制度改革，开启于“十三五”收官之年，跟前一轮农村土地制度改革相比，有三个主要特点：一是聚焦改革难点、扩大试点范畴；二是改革内容更加清晰明确；三是改革将向制度化和法治化的方向发展。

渝北区大盛镇青龙村通过宜机化（适宜机械化）改造后的现代化果园（3月4日摄，无人机照片）。新华图。

决不能急躁冒进、急于求成

在党的十九大作出“实施乡村振兴战略”的重大决策部署后，2018年中央一号文件提出了“实施乡村振兴战略的总体要求”。时任中央农村工作领导小组办公室主任韩俊称，该文件的较大亮点是搭建起了实施乡村振兴战略“四梁八柱”，该政策体系包括了一系列强化乡村振兴制度性供给的重大改革举措。比如，提出探索宅基地的所有权、资格权、使用权“三权分置”改革。

如今运行的农村宅基地制度，是由新中国成立以来逐步发展演变而成的，其主要特征是“集体所有、成员使用，一户一宅、限定面积，无偿分配、长期占有”。这一制度在公平分配住宅用地、推进用地节约集约、保障农民住有所居、促进社会和谐稳定中发挥了基础作用。然而，随着城乡社会结构变化、城乡空间结构演化和经济体制改革深化，现行宅基地制度存在的问题和面临的挑战也日益突出。

中国人民大学经济学院教授刘守英从长期调研中观察到，从上世纪90年代至今，农村正在发生三个显著变化：一、农民代际特征明显，新一代农民与土地、村庄的粘度降低，正在发生一场离土、出村、不回村的“结构革命”；二、整个中国村庄分化演化、适度聚集成为不可逆转的大趋势，以自然村落为基本单位的宅基地制度安排已不合时宜；三、农业产业裂变，农业的内涵、功能、业态更加丰富，城乡互动的增加改变了以耕作为半径的传统农业，对宅基地制度改革提出了迫切要求。

2021年全国两会期间，全国政协委员、中原银行董事长窦荣兴对排名前列财经记者表示，目前，中国农村宅基地的空置率超过10%，空房率较高达70%，具有很大的盘活空间。

2021年2月22日，在国新办发布会上，农业农村部党组成员兼中央农办秘书局局长吴宏耀表示，2020年启动的新一轮农村宅基地制度改革试点，核心是要探索宅基地所有权、资格权、使用权分置的实现形式。在试点中，着眼于保护进城落户农民宅基地权益，要探索农户宅基地资格权的保障机制。同时，通过探索宅基地使用权的流转、抵押、自愿有偿退出、有偿使用等，来增加农户的财产性收入。

试点规模为前一轮的3倍

在“十三五”时期脱贫攻坚取得胜利后，中国要在“十四五”时期全面推进乡村振兴，实现“三农”工作重心的历史性转移。

杨思群称，乡村振兴作为新时期中国农村工作的重点，其目标是实现农村经济社会发展的现代化，所面临的任务也更加复杂艰巨。在这个过程中，优化配置农村各种资源，特别是土地、资本和人力，形成促进资源优化的稳定制度体系，是关键。

对比前后两轮土地制度领域的改革试点，可以发现其中的不同。

2015年2月，以十二届全国人大常委会审议通过授权改革试点为标志，在33个试点县（市、区）的“三块地”改革正式启动。其中，征地试点3个，入市和宅基地试点各15个。2016年9月后，改革试点进入统筹推进阶段，征地和入市试点扩大到全部33个试点地区。2017年11月，宅基地制度改革也拓展到了全部33个试点地区。

2017年底，全国人大常委会决定，“三块地”改革试点延期至2018年年底。到2018年底，全国人大常委会又决定，继续延期至2019年年底。经过两次延期，“三块地”的改革试点持续了五年。

根据2021年中央一号文件，在“深入推进农村改革”的内容中，包括探索宅基地所有权、资格权、使用权分置有效实现形式。保障进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，研究制定依法自愿有偿转让的具体办法。

杨思群称，新一轮土改试点聚焦对农民利益影响较大的宅基地制度，试点期限为2020年至2022年。此外，新一轮土改试点的县（市、区）数量为前一轮的3倍多，这使得新一轮改革试点的样本更加丰富，内容更加聚焦且更加清晰和深化。

他说，在前一轮土改试点中，宅基地改革的原则之一是，不以“宅基地买卖”为出发点。这既是对改革底线的设定，也是对改革内容的风险管控。然而，在中央提出宅基地改革“三权分置”后，新一轮土改试点明确提出探索这一制度改革的有效实现形式。保障进城落户农户的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权这“三权”，则是针对前一轮改革试点中遇到难题所进行的现实回应。

“保障进城落户农户的‘三权’，是乡村振兴乃至城镇化发展中绕不过去的重要问题。让常年在外打工的‘新农民’有基本的生活保障，其留在农村的‘三权’是底线性的权益。如果这个问题能够处理得好，既可以促进城镇化发展，使‘新农民’在城市中留下来，又可以在‘新农民’利益得到保障的前提下，更有效的配置农村土地资源。”杨思群说。

由于试点地区开展宅基地使用权抵押，需法律另行规定或经全国人大常委会授权，在今年两会期间，全国人大代表、安徽省滁州市市长许继伟建议，完善农村宅基地制度改革配套政策。

许继伟建议，参照全国人大常委会审议通过对前一轮土改授权改革试点，由全国人大常委会授权宅基地制度改革试点地区，暂时调整实施《民法典》中关于“限制宅基地使用权抵押”的相关规定，以便试点地区探索落实农村土地的用益物权，赋予农民更多财产权利，有效盘活农村资源、资金、资产。